Доктор политических наук Роман Евстифеев о реформе местного самоуправления: «Оригинальность этого текста — 2,3%»

Ведущий научный сотрудник Владимирского филиала РАНХиГС Роман Евстифеев предложил создать Совет по местному самоуправлению при губернаторе Владимирской области, чтобы до 2028 года согласовать позиции всех сторон по вопросам встраивания местного самоуправления в единую систему публичной власти.

Во всех регионах России, в том числе и во Владимирской области, проходит обсуждение нового федерального закона «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в единой системе публичной власти». Некоторые его положения вступят в силу с 1 января 2023 года, а полностью он отменит действующий в течение почти 20 лет закон о местном самоуправлении (ФЗ № 131) с 2028 года.

Новый законопроект предполагает следующие новшества:

упразднение городских и сельских поселении как низового уровня местного самоуправления;
передачу на региональный уровень большей части полномочий у городских и муниципальных округов (районов);
дать губернаторам права и возможности налагать взыскания на местных глав вплоть до их отрешения от должностей.

Региональным властям — губернаторам и ЗакСобраниям — предлагалось сформулировать их отношение к новому закону до принятия его Госдумой в первом чтении, но ЗакСобрание Владимирской области не успело этого сделать. Нововведение обсуждалось лишь на расширенном заседании профильного комитета ЗакСобрания.

Вместе с тем, начались экспертные обсуждения реформы местного самоуправления — в 33-ем регионе обсуждение прошло на площадке Владимирского филиала РАНХиГС. В круглом столе приняли участие депутаты ЗакСобрания Владимирской области, главы некоторых муниципалитетов, общественники и ученые.

В ходе трёхчасового обсуждения доктор политических наук Роман Евстифеев сообщил, что текст нового законопроекта о местном самоуправлении почти полностью копирует то, что изложено в действующей норме — оригинального «контента» в документе всего лишь 2,3%.

Евстифеев признал, что изменения в организации муниципальной власти необходимы, но призвал учесть, что никто не обязывает вводить их в силу «завтра», так как существует переходный период до 1 января 2028 года. Он предложил воссоздать Совет по развитию местного самоуправления при губернаторе Владимирской области, чтобы в течение шести лет согласовать позиции всех заинтересованных сторон — госвласти, муниципалов и населения.

Тема доклада Романа Евстифеева была сформулирована так:

«Местное самоуправление у подножия пирамиды публичной власти. Концепция реформы и перспективы развития».

Расшифровка выступления Евстифеева и некоторых реплик к его докладу (с незначительными сокращениями).

Роман Евстифеев, ведущий научный сотрудник ВФ РАНХиГС, ведущий научный сотрудник ИНИОН РАН (Института научной информации по общественным наукам):

Было сказано очень многого интересного и ценного, в том числе и из того, что и я бы тоже хотел сказать, поэтому я буду краток.
Я хочу сказать несколько слов о целях и концепциях. [Глава округа Муром, председатель правления Ассоциации «Совет муниципальных образований Владимирской области] Евгений Евгеньевич [Рычков] говорил, что цели [реформы местного самоуправления] не ясны, да, их надо прояснить, перед нами пока никто из разработчиков не выступил, но мы можем сами их реконструировать.
Второе — несколько замечаний и мыслей по самому тексту [законопроекта].
И третье — [хотел бы] всё-таки некоторые перспективы [обрисовать] и предложения высказать.
О целях и концепциях: мы с вами пережили несколько изменений концепций местного самоуправления, последнюю, как уже говорилось в 2003 году, потом — с некоторой доработкой в 2013-2014 годах. И все эти изменения сопровождались достаточно широкими публичными обсуждениями. И в этих дискуссиях и диалогах оттачивался тот текст 131-го закона, с которым мы знакомы.
Далее, в 2013-2014 годах была тоже широкая дискуссия, в том числе и на съезде муниципальных образований, который в Суздале проходил. И мы знаем, что всё это обосновывалось тем, что в 2014 году было 150-летие земской реформы, и к этому времени надо было что-то предложить. И президент об этом тоже говорил, и свою концепцию он тоже очень чётко и ясно обосновывал. В основе этой концепции была метафора о том, что местное самоуправление — это власть, до которое гражданин может дотянуться, она должна быть близка. И в связи с этим выстраивались все те поправки к 131-му закону. До реформы дело не дошло, но поправок было много. Сегодня мы находимся в ситуации, когда концепция не ясна. мы обсуждаем текст, но разработчики пока не смогли дойти до каждого из нас и объяснить, так в чём-же там концептуальная новизна, и зачем это всё нужно?
Я это попробую подтвердить анализом текста законопроекта. Много говорят о технике юридической и ошибках в этом тексте, а я взял простой приём, который у нас распространён в вузовской среде: запустил текст закона через систему «Антиплагиат».
Конечно, так делать нельзя, потому что законы совершенно другую роль играют в обществе, нежели научные работы, но результат интересный получился: оригинальность этого текста — 2,3%. Что же из не оригинального там содержится? Система «Антиплагиат» — продвинутая, она даёт нам возможность понять, из чего же состоит текст.
Так вот, почти 70 процентов текста — это 131-ый закон. Правда, с небольшими вариациями, но всё-таки система чётко определяет это как 131-ый закон. Оставшиеся 28 процентов — это законопроекты, которые уже были опубликованы. То есть, фактически закон создан, сконструирован из более 2/3 131-ого закона и тех законов, которые были, они уже крутились в системе, и уже были опубликованы.

Вячеслав Картухин, директор Владимирского филиала РАНХиГС, заместитель председателя Законодательного Собрания Владимирской области, руководитель фракции «Единая Россия»:

Это отвечает на вопрос Евгения Евгеньевича [Рычкова]. О чём он говорил? Можно внести несколько изменений в действующее законодательство и, соответственно, решить проблему. По сути, Роман Владимирович [Евстифеев] подтверждает это.

Роман Евстифеев:

Да! Вопрос не в процентах компиляции, а в сути! Я просто вам картинку показываю, как идёт работа над законопроектами. Те, кто творил этот текст, внесли два с лишним процента [новшеств], но они оказались очень серьёзными на самом деле изменениями. То есть, текст вот такой — компилированный, безусловно, он готовился, наверно, довольно спешно, быстро, не знаю… Отсюда все эти несуразные вещи, над которыми надо ещё работать, но которых можно было бы избежать, если бы технология подготовки законопроекта и, вообще, концепции этой реформы была бы несколько иной.
Это удивительно, на самом деле. Там же сроки [вступления закона в силу установлены] до 2028 года, так можно же было бы и поработать над этим текстом более спокойно, не переводить его в разряд уже принятого законопроекта. Но вот такова нынешняя реальность, и мы в ней сегодня живём.
И третий момент — перспективы. Они, конечно, безусловно, светлые. Не радужные, но ясные и очевидные, светлые.

Смеётся

Такой вывод можно сделать на основании того, что, во-первых, есть уже регионы, где подобная модель существует, и можно посмотреть на соседнюю Московскую область, что там происходит.
Можно посмотреть на опыт столицы нашего региона — города Владимира, который, если вы помните, в начале девяностых годов состоял из городских и районных органов власти, где были свои Советы избранные, представительные органы — несколько десятков человек в каждом районе. Мы ушли от этого — к началу нулевых годов, уже этого ничего не было, и остался у нас небольшой маленький, замечательный, деятельный и активный городской Совет. Вот так, наверное, будет и везде.
Но! Тем не менее, законопроект в каком-то виде всё равно будет принят, поэтому у меня есть конкретное предложение. В этом законе есть ряд степеней свободы для регионов. Первая степень свободы: мы всё-таки в своём регионе имеем возможность эту структуру местного самоуправления регулировать и менять.
Вторая — важная — степень свободы: время, которое есть у нас [до 2028 года]. Это, может быть, даже самое важное: мы не должны завтра это сделать. Это означает, что впереди — большая работа и согласование очень многих интересов как муниципалитетов, так и регионов, так и граждан. И нужен какой-то институциональный механизм согласования этих интересов для того, чтобы все эти преобразования прошли согласованно и не во вред самим гражданам.
Я бы предложил вернуться к идее, которая уже была воплощена во Владимирской области: когда у нас был Совет при губернаторе по местному самоуправлению. потом он ушёл куда-то, потому что активно работала Ассоциация муниципальных образований. Мне кажется, сегодня — как раз то время, когда этот общественный Совет мог бы быть институтом, где бы согласовывались эти интересы, и, вокруг которого вертелась бы вся работа относительно перехода Владимирской области на принципы этого нового законопроекта.
Я бы предложил подумать над созданием Совета по развитию местного самоуправления, в который очень хорошо вписались бы все предложения Ассоциации муниципальных образований. плюс представители исполнительной и представительной власти там бы участвовали, Общественной палаты. До 2028 года этот Совет по местному самоуправлению — или развитию местного самоуправления — мог бы быть центром всей этой деятельности по согласованию огромного количества интересов самых разных организаций, как общественных, так и муниципальных и государственных.
Такие Советы существуют в других регионах, для которых местное самоуправление очень важно. Например, Воронежская область. Там Совет два раза в год заседает, обсуждает вопросы территориального самоуправления, местного самоуправления — довольно интересный опыт. Мне кажется, без этого института получится так, что кто-то будет эту реформу проводить внутри исполнительной власти без участия всех остальных акторов, как говорят в науке, а это было бы неправильно.

Олег Леухин, ответственный секретарь Ассоциации «Совет муниципальных образований Владимирской области» (с мая 2014 года по сентябрь 2020 он руководил различными структурами обладминистрации по связям с органами местного самоуправления) :

Посылы, которые содержатся в законе, не связаны с установлением вертикали власти. Здесь говорили о том, что практически на две трети это 131-ый закон, но часто всего лишь одна запятая нам позволяет полностью исказить смысл — «казнить нельзя помиловать». Даже в принципе никаких слов и писать не надо.
Я, как практик, всё-таки сейчас пока не очень понимаю, как будут реализовываться вопросы, связанные с применением этого закона, особенно в переходный период.
По моему глубокому убеждению, пока в этом законе достаточно много простора для волюнтаризма. Как, собственно говоря, руководитель органа местного самоуправления решит у себя создать схему и преподнесёт её органам исполнительной власти, исходя из своих особенностей, исходя из своего субъективного видения ситуации, так ведь и будет, по большому счёту, на практике.
Один глава рассуждает таким образом; второй глава рассуждает и видит структуру несколько иным образом. То есть, вообще, как будет проходить создание округов, как таковых, никто не знает — нет чётких критериев. И почему мы считаем, что нынешнее административно-территориальные границы будут соответствовать этим округам? А кто это вообще взял-то [и откуда]? Почему, собственно говоря, такая логика? Слишком большой люфт для субъективного отношения и к принятию последующих решений по этим вопросам уже на региональном уровне. Такого быть в принципе не должно. Должны быть какие-то определённые и чёткие критерии. Каким образом они будут устанавливаться — я пока не знаю, и у меня сейчас предложений нет по этому поводу.

Борис Карцев, доцент кафедры государственного и муниципального управления Владимирского филиала РАГХиГС, кандидат экономических наук:

Изменения назрели однозначно, все это понимают.
Я посчитал: 192 изменения в 131-ый закон были внесены за последнее время. Это уже не тот вариант первичного закона, а конгломерат этих всех изменений. У нас в целом по местному самоуправлению идёт какая-то чехарда.
Мы ждали в октябре прошлого года, что появятся основы государственной политики по местному самоуправлению. А я задумался вопросом: а какие могут быть основы местного самоуправления, когда мы уже двадцатилетие работаем по федеральному закону? И вдруг появился этот законопроект, который и будет являться такой основой.
Но я — о другом. Я хотел бы остановиться на том, что сельские поселения прежде всего переживают за своё будущее, как работники наёмного труда. То есть, они боятся, что их уволят, и так далее. На мой взгляд, нам нужно трансформировать поселенческий уровень, он не должен исчезнуть. Все люди, которые там работают, сейчас выполняют функции, они должны остаться работать, и это нужно доказать. Общинные формы самоуправления должны внедряться.
Есть ещё такой болезненный вопрос — взаимодействие органов публичной власти, взаимодействие органов местного самоуправления с субъектом Российской Федерации. Болезненнейший вопрос! Когда я анализировал 184-ый закон [«Об общих принципах организации исполнительных и представительных органах государственной власти в субъектах Российской Федерации»], который сейчас будет потихонечку уходить, и 131-ый закон, мы там видим, что все вопросы, функции совпадают полностью: и губернатор решает этот вопрос, и местное самоуправление. Так кто же, когда надо решать, как они там распределяются? Я привожу пример правоохранения: когда случаются правонарушения, что, туда все слетаются? И прокуратура и полиция? Всё распределено! У нас этого нет. И у меня есть наработки в этом плане — каким образом формализовать взаимоотношения между субъектом и местным самоуправлением, потому что было сказано, что цель — жизнедеятельность населения, то есть человек должен почувствовать себя лучше в этом плане. И надо это будет доказывать населению.
Наша кафедра государственного и муниципального управления будет участвовать активно в продвижении и разработке модельных вещей. Будем подключаться к этому со студентами, которые переживают, так как живут в муниципальных образованиях.