Глава округа Муром Евгений Рычков — о новом законе о местном самоуправлении: «Сегодня у России уже три беды: дураки, дороги и реформы»

Председатель Ассоциации муниципальных образований Владимирской области, глава округа Муром Евгений Рычков заявил, что грядущая реформа местного самоуправления поставит всю страну «с ног на уши». Он также усомнился в целесообразности претворения в жизнь подобных решений в преддверии президентских выборов, намеченных на 2024 год.

С вступлением в силу закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти в Российской Федерации» страну в целом, и Владимирскую область, в частности, ждёт неминуемый коллапс муниципальной власти — самой близкой к населению. Об этом на круглом столе, посвящённому реформе местного самоуправления, заявил глава округа Муром, председатель правления Ассоциации «Совет муниципальных образований Владимирской области» Евгений Рычков. Трёхчасовая дискуссия прошла на площадке Владимирского филиала РАНХиГС. В ней приняли участие депутаты Законодательного Собрания Владимирской области, главы некоторых муниципальных образований, общественники и представители учёного коллектива филиала академии.

Напомним, Государственная Дума в первом чтении приняла закон о новых принципах организации местного самоуправления; его второе чтение запланировано на середину марта. До этого региональным парламентам было предложено дать свои отзывы на законопроект.

ЗакСобрание Владимирской области не успело сформулировать свою позицию по поводу закона, упраздняющего сельские поселения как низовой уровень местного самоуправления, забирающего на региональный уровень часть полномочий у городских и муниципальных округов (районов), и позволяющего губернаторам налагать взыскания на местных глав вплоть до их отрешения от должностей. Нововведение обсуждалось лишь на расширенном заседании профильного комитета ЗС.

Некоторые положения нового закона вступят в силу с 1 января 2023 года, а в полной мере он заработает с 2028 года. Таким образом, федеральный закон № 131, регулирующий деятельность местного самоуправления, принятый в 2003 году, окончательно прекратит своё действие.

На круглом столе Евгений Рычков по видеоконференцсвязи выступил с жёсткой критикой предлагаемой реформы. Он пояснил, что цели принятия закона нигде не сформулированы, то есть непонятно, для чего всё затевалось. Кроме этого, никакой вертикали власти документ не установит, так как все органы управления — федеральные и региональные — продолжат отбирать у муниципалов полномочия, а ответственность за всё по-прежнему останется на местах, но без денег. Более того, у губернаторов появится возможность отправлять в отставку неугодных им глав органов местного самоуправления.

Рычков отметил, что он — за вертикаль власти, и, возможно, сельские поселения и стоит упразднить, но всё равно необходимо оставить в сёлах представителей окружных властей, чтоб люди понимали, что власть есть. Глава округа Муром сообщил, что 60 процентов «Ассоциации муниципальных образований Владимирской области» направили ему отрицательные отзывы на новый закон о местном самоуправлении. Все их доводы обобщены в одном документе и он будет передан в Законодательное Собрание, чтобы перед вторым чтением закона изложенные доводы можно было направить в Государственную Думу.

И ещё Рычков затронул политический аспект проблемы: он усомнился в целесообразности проводить реформу муниципальной власти за год до выборов президента России, намеченных на 2024 год. Его слова можно интерпретировать так, что если избиратели на местах не смогут добиться решения их насущных проблем, то это может скорректировать их предпочтения в день голосования.

Зебра ТВ приводит максимально возможный краткий пересказ выступления Евгений Рычкова — он брал слово трижды. Все его цитаты выделены курсивом и взяты в кавычки.

«Это очень важное для всех муниципалитетов обсуждение, потому что 20 лет практически мы жили по одному законодательству. Сейчас мы в преддверии того, чтобы вся система вновь поменялась. Боюсь, что в ближайшие два-три года всем предстоит жить в эпоху перемен, в постоянном двусмысленном трактовании тех или иных норм, недостатков и прочих вещей».

Чем точнее мы сегодня закон обсудим, чем точнее мы пропишем изначально все его положения, тем меньше в дальнейшем будет проблем у жителей наших муниципалитетов.

Сейчас все будут давать свою трактовку законопроекта, и его возможных последствий. Начну с основополагающего момента.

«У нас дискуссия была бы более осмысленной и более содержательной, если бы мы с вами где-то могли прочитать четко сформулированные цели этой самой реформы. К сожалению, ни в приложении к законопроекту, ни в какой-то официальной позиции его авторов, мы с вами цели этой реформы не можем прочитать, соответственно, не можем понять, насколько закон эффективно решает цели, которые были обозначены, поэтому и обидно, что сейчас у нас каждый выступающий будет сам придумывать и сам давать оценку, для чего этот проект был принят.

Сразу скажу, что тезис о том, что законопроект нужен для того, чтобы привести все в соответствии с новой редакцией Конституции, — несостоятелен. Мы проанализировали. Для того чтобы привести 131-ый [федеральный] [закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 года] к действующей Конституции, нужно всего лишь в трех статьях внести изменения, одну норму дополнительно принять, и дальше по тексту, скажем так, понятийный аппарат немножко «причесать». Всё. То есть 131-ый закон в своих принципах и всем остальном не противоречит действующей Конституции, а требует небольшой переработки. Можно было пойти и по этому пути. Я уверен, что он был бы более простым и связан с меньшими потрясениями, потому что [новый] законопроект вносит по сути своей три основные новеллы, если говорить о существенных изменениях».

Речь идёт о следующем: о новом порядке избрания и отстранения глав и руководителей муниципалитетов; о перераспределении полномочий (большую часть планируется передать с мест на региональный уровень); о ликвидации двухуровневой системы муниципального образования, то есть об упразднении сельских поселений.

Остальные нововведения несущественные.

« [Мы в Ассоциации „Совет муниципальных образований Владимирской области“] понимаем прекрасно, что, голосуя [в 2020 году] за [новую] Конституцию, никто не голосовал за ликвидацию поселений или за изменение порядка назначения глав. Этого просто не было, не обсуждалось, равно как и перераспределение полномочий тоже не являлось и не является предметом изменения Конституции, поэтому давайте отделим одно от другого.

Цели [реформы] — деньги сэкономить? Давайте посчитаем, как [и сколько] мы сэкономим. Если цели — какие-то проблемы решить, давайте поймем, какие проблемы реально будем решать. К сожалению, мы можем об этом только предполагать, догадываться, сами их приписывать авторам законопроекта, потом уже давать оценку. Это — самый проблемный в нашем обсуждении момент, потому что [невозможно адекватно] обсуждать законопроект, не понимая целей, для которых он принимался».

Что касается вертикали власти. В этой части есть только изменение порядка избрания глав муниципальных округов — это можно будет сделать не только решениями Советов, но и прямым решением губернатора, Также вводятся различные инструменты привлечения местных глав к ответственности главой региона: выговор, отстранение от должности, удаление в отставку.

Нареканий по технике исполнения нового закона колоссальное количество.

«Послушайте внимательно, я читаю по тексту [пункт 4 части 1 статьи 62, часть 1, пункт 4]:

»… Имущество, необходимое для на осуществление полномочий, не отнесенные к полномочиям». Это — законопроект, принятый в первом чтении. Коллеги, это уже официальный документ. Конечно, немножко это как-то настораживает, когда столь… не очень красивые грамматические ошибки у вас висят на официальном сайте и в официальном документе. Ошибок очень много. Есть отсылки к другим нормам, которые, к сожалению, о другом. То есть отсылка к одной норме, а написано о другом. Все эти нарушения, все эти недостатки подмечены нашими муниципалитетами. Сразу скажу, что все муниципалитеты высказали свою позицию. У нас буквально десятки писем в Ассоциации. Мы их обобщили в одно письмо. Всё это мы передадим в Законодательное Собрание для анализа и для учёта нашего мнения».

Я посмотрел замечания в части избрания главы муниципального образования, который также является председателем Совета.

«Даже не поверил, что так может быть, сам все посмотрел, изучил. Действительно, вырисовывается уникальная, я с юмором это говорю, конструкция, когда главы муниципальных образований по этому законопроекту, если они исполняют полномочия председателей Советов, то есть представительного органа власти, то по одной статье они прекращает полномочия депутата, [так могут занимать ещё и госдолжности]. Я читаю дословно: «Глава муниципального образования исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются. Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования [и занимать госдолжность] ”. Это статьи 19 и 28. Уникальная конструкция. Не совсем понял ее смысл. Наверно, нам уточнят это в процессе [реализации закона], но пока получается так, что если выбирается председатель Совета, он должен тут же сложить полномочия депутата, должны быть объявлены довыборы, но при этом он управляет Советом, он документы подписывает, он же еще и голосует как депутат, выполняет все полномочия. Это уникальная конструкция, конечно, правовая. Не знаю, что здесь заложено. Может быть, не дошел до нас смысл этой новеллы юридической. Ну, ладно, это частность. По крайней мере, надо уточнять.

Что касается самой вертикали власти, поверьте мне, что у всех глав муниципальных образований головы заняты не самостийностью и самостоятельностью, а исключительно эффективностью работы и эффективностью решений для их территорий. Чем лучше территория, тем лучше и глава. Людей, озабоченных свободой и все прочее, таковых [среди глав муниципалитетов] нет. В условиях, когда половина бюджета — это дотации в той или иной форме, если вы их не получите, вы должны штраф заплатить, о какой самостоятельности мы говорим по факту? Все главы муниципальных образований без всякого законопроекта [об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти] уже давно понимают, что такое вертикаль власти и следуют ей».

В обсуждаемом законопроекте практически ничего нет по установлению вертикали власти. Есть только самый грубый её инструмент — новые правила избрания глав или их отрешения от должностей.

«То есть, [если глава органа местного самоуправления] не так работает — [его] надо отстранить. А вертикали, выстроенной в процессе текущей ежедневной работы, к сожалению, нет».

Как вы знаете, принят закон Владимирской области о согласовании руководителей муниципальных финансовых органов в местных администрациях с региональным департаментом финансов. Но если мы хотим установить вертикаль власти, наверное, руководители всех отраслевых органов местного самоуправления должны по такому же порядку выстроить свои взаимоотношения с областной властью. В обсуждаемом законопроекте нет даже каких-либо намёков на изменение структур муниципальных образований, чтобы они хоть как-то совпадали со структурой обладминистрации.

«Для примера: сегодня туризм на уровне региона — это направление департамента предпринимательства и экономического блока во главе с вице-губернатором, соответствующим [Александром Ремигой], а в большинстве муниципалитетов туризм находится, к примеру, „в культуре“. Естественно [их руководители] взаимодействует с департаментом культуры и соответствующим вице-губернатором. Как можно себе представить просто физически вертикаль власти, когда муниципальные органы отраслевые взаимодействуют не с тем отраслевым органом на уровне региона»?

Поэтому в каждом муниципалитете своя структура, свое дофинансирование, свои нормативные документы и прочее.

«Если уж мы говорим про самоуправление, должны быть или реальные самостоятельность и самоопределение, чего нет и не надо; либо же давайте брать имеющийся эталон, который в глазах и мозгах жителей так и остался [с советских времён]: горисполком, облисполком и Совет министров. Это ясная и понятная всем структура. По большому счету в рамках нее мы сейчас и живем, давно уже живем. Только с этими очень сложными юридическими конструкциями, которые призваны заигрывать с кем-то. Зачем? Главам было бы проще, если бы на территории они отвечали за всё, что сейчас происходит, за исключением народного суда, прокуратуры, полиции и КГБ-ФСБ. Ясная и понятная структура с полным подчинением облисполкому по задачам, по кадровой работе и по спросу».

Новый закон о местном самоуправлении нужно сделать более прямым, устранить все двусмысленности и непонятности.

Обсуждаемым законопроектом муниципалитетам отдаётся 27 абсолютно пустых полномочий — говорить не о чем буквально по 22 из них. Это такие функции, как проведение кадровой работы, постоянное повышение профессионального уровня сотрудников, принятие бюджета и прочие подобные вещи. За ними вообще не стоит никакой конкретики, а все реальные полномочия, составляющие суть жизни муниципалитетов, 28, — они изначально считаются муниципальными, но также изначально они являются региональными, если не будет принят отдельный закон области по передаче этих полномочий муниципалитетам.

«То есть конструкция следующая: [допустим,] завтра вступает в силу новый закон, и муниципалитеты перестают заниматься школьным образованием, спортом, культурой, дорогами, архитектурой, вообще всем. Просто всем. Если не будут переданы, соответственно, эти полномочия муниципалитетам. Мне хочется спросить у авторов законопроекта [об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти]: эти полномочия будут передаваться, забираться, что-то еще делаться, в рамках этого процесса неоднократной передачи туда-сюда?

[Может быть так:] передали [полномочия муниципалитетам] — [ничего] не получилось; забрали [их в регион] — не сложилось. Что будут делать муниципальные служащие, которые работают в этой сфере?… Они являются главным активом тех администраций — ведущие и главные специалисты, консультанты, которые десятки лет осваивают свою профессию и по факту являются опорой не то что государственной власти, но по крайней мере муниципалитетов.

Завтра мы заберем [все полномочия с местного уровня на областной], мы должны их всех уволить и распустить [муниципальные администрации]. А через год [нам скажу:] „Ой, не получилось, не сложилось…“. Примеры есть, кстати, даже в нашей области. Вспоминаете, как полномочия передавались туда-сюда»?

Если у муниципалитета забрать 10% их функций, то это может и не сказаться так уже негативно на работе местной власти. Другое дело, когда передаётся сразу всё с туманными перспективами возврата через год.

«И тогда мы увидим коллапс! А он будет, сто процентов будет, даже можно не сомневаться в этом. Кого будем набирать через год в территориях [в местные администрации]? Вообще никого не будет. В Москве, может быть, это не проблема. А здесь, [во Владимирской области] будет полный коллапс муниципальной власти, если это произойдет».

Какая техника нового законопроекта? Она очень напоминает компиляцию первого федерального закона [№ 131-ФЗ от 2003 года]. Часть его выдернули, а часть не выдернули.

По действующей норме есть вопросы местного самоуправления, например, благоустройство, и есть полномочия, то есть, что по этому вопросу муниципалитеты могут делать: принимать собственную нормативную базу, работы выполнять, МУПы содержать, учреждения свои создавать. Понятны предмет и формы деятельности. В этом законопроекте есть только полномочия, а вопросов местного значения нет — всё свалено в одну кучу, поэтому получается комичная, на мой взгляд, ситуация.

«Ладно, [органам местного самоуправления предлагается оставить возможность] принимать правила благоустройства. А где, собственно, работы по благоустройству? Таких полномочий у муниципалитетов нет. То есть, правила принять мы можем, а траву косить мы уже как бы и не должны. Даже хуже: не можем. Непонятно, для чего упрощение юридическое, когда нет больше вопросов муниципального ведения, а раз нет полномочий, то нам на всё придется делать регламенты, каждое действие расписывать. Можно поднять руку? Можно опустить ногу? Что можно сделать, как это можно сделать? Какой косой косить — электрической или такой, обычной? Думаю, сейчас и до этого дойдем, если будем расписывать технически все, что полагается».

Самый главный вопрос, и мы это предложим Законодательному Собранию, перейти к другой конструкции. Нужно признавать априори изначально все полномочия муниципальными, и при необходимости решением органа власти области забирать эти полномочия на уровень региона, если понятно, что всё можно сделать более эффективно, а не так вот — забрать эти 28 полномочий — и всё.

И третье — ликвидация двухуровневой системы муниципальных образований, то есть сельских поселений. 60% всех [руководителей органов местного самоуправления], кто присылал нам [в Ассоциацию] свои отзывы, они против этого решения.

Здесь ситуация двойственная. Мы понимаем прекрасно, что в существующем варианте, это очень сложный механизм. Конечно, нужно его упрощать, делать единым с районными администрациями, делать по большому счету возможно даже отделы администрации территориальные. Но опять же механизма не прописано никакого, как это сделать.

Нам предлагается для создания КТОСов — комитетов территориального общественного самоуправления — принимать решение при положительном высказывании об этом 30% от общего числа населения, проживающего в том или населённом пункте. Но простите, на местные выборы меньше людей ходит. Каким образом это будет происходить на практике — это, конечно, большой вопрос. Как сделать этот институт одновременно и более демократичным, и все-таки реально реализуемой нормой?

«Позиция по самоуправлению по сельским и городским поселениям у меня [такая]: а правильно ли наши авторы законопроекта приняли решение заниматься этим именно в год перед президентскими выборами? Являются ли сельские поселения самой большой проблемой в преддверии сверхзначимого для всей нашей страны события? Я в этом не уверен. По крайней мере, если мы хотим упорядочить эту ситуацию, это можно было сделать гораздо более простыми методами, путем трансформации их в территориальные подразделения администрации со своими особенностями, а не так грубо, как здесь написано».

Будет много вопросов, недоработок, сложностей. Если мы идем по пути вертикали власти, давайте по нему и идти. Ясно, понятно и четко, воспринимая всех как коллег, которые выполняют одну единую задачу, а не так, что «этим [главам местного самоуправления] мы доверяем, этих мы опасаемся, поэтому зажмём, в какие-то рамки их поставим». Это ни к чему хорошему не приведет.

Все наши предложения обобщили мы общими в один документ, направим их участникам публичных слушаний и в Законодательное Собрание Владимирской области.

«У нас раньше было две беды в России — дураки и дороги. К сожалению, сегодня [уже] три беды: дураки, дороги и реформы. Я боюсь, что этой реформой мы поставим страну с ног на уши. И уместно ли это делать именно сейчас — у меня очень большой вопрос».

РЕПЛИКА ДИРЕКТОРА ВЛАДИМИРСКОГО ФИЛИАЛА РАНХиГС, ЗАМЕСТИТЕЛЯ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ. РУКОВОДИТЕЛЯ ФРАКЦИИ «ЕДИНАЯ РОССИЯ»

Во-первых, мы с вами не с первой реформой работаем — на протяжении длительного периода неоднократно предпринимались различные реформы.

«Понятно, что всё новое вызывает очень много вопросов. Здесь нужно учитывать, что уже в России есть опыт определенный — в Московской области — где уже несколько лет назад был осуществлен переход [к одноуровневой системе местного самоуправления], как раз были отменены сельские поселения. Соответственно, можно уже опыт определенный перенимать. Я думаю, что всё в процессе будет происходить».

У нас здесь присутствуют представители различных политических партий — «Справедливая Россия» и «Российская партия свободы и справедливости», потому что они заинтересовались этим круглым столом и присоединились к экспертному обсуждению. Более того, руководители фракций КПРФ и ЛДПР в Законодательном Собрании Владимирской области Антон Сергеевич Сидорко и Корнишов Сергей Викторович высказали просьбу присутствовать на обсуждении, но разным причинам не смогли. Это к тому, что мы открыты для всех политических партий. Для нас сейчас важна даже не политическая составляющая, а чёткий, конкретный характер экспертного обсуждения.

Очень здорово, что звучат разные мнения.

«Во многом правильно Евгений Евгеньевич [Рычков] говорит: от нас будет зависеть то, как пойдет реформа в дальнейшем, поэтому что здесь задача — объединить усилия администрации области, Законодательного Собрания, органов местного самоуправления. У нас достаточно большое поле будет, я уверен, для того чтобы сделать всё максимально эффективно. Я понимаю, что, наверно, это неидеальная модель, Евгений Евгеньевич, то, что предлагается. Мы как юристы с вами понимаем, что, если закон будет принят, мы будем по нему работать. Надо просто максимально сделать так, чтобы это не ухудшило ситуацию».

ПОВТОРНОЕ ВЫСТУПЛЕНИЕ ЕВГЕНИЯ РЫЧКОВА:

У нас веками складывалась система государственного и местного самоуправления и управления государством. Всё централизовывалось очень долго — этот опыт накапливался веками.

Но сейчас мы видим, что опыт сельских и городских поселений не приживается.

«Сельский отдел администрации [округа] легко может выполнять те же полномочия, что и два человека в каждом сельском поселении. Но, с другой стороны вопроса, кто-то может мне привести хотя бы один пример, когда полномочия, забранные с районного, уездного, окружного уровня, переданные на уровень федеральный или региональный, потом не вернулись в суррогатной форме, так или иначе, обратно на места?

МЧС? Забрали, передали, а в итоге создали в каждом муниципалитете свои [подразделения] ГО и ЧС [гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций].

Здравоохранение? Пока ещё время не пришло, но по сути уже создаются суррогатные, по-разному называются, Центральные районные больницы.

Давайте любые [примеры].

Налоговые инспекции, передаются полномочия, а сейчас мои муниципальные работники, [а не федеральные или региональные], бегают [по налогоплательщикам], квитанции разносят, имущество инвентаризируют. Это — наши обязанности?! Нет! Нет ни одного полномочия, переданного наверх, которое потом бы не вернулось в прямой, суррогатной или иной другой форме обратно на места для выполнения».

Проблема не в том, чтобы полномочия разделить, а в том, что у нас сама территориальная система была налажена так, что в каждом городе, районе должно быть представительство государства — это наши районные власти. Неважно, как это будет называться — администрация, исполком, как угодно, но по сути своей мы должны вот это представительство государства сделать полноценным. И ещё выскажу одну мысль: если мы идём по пути вертикали власти, то надо решиться и сделать её полноценной, не заигрывая со всякими там теоретизированными, словесными играми.

И проблем с сельскими поселениями вообще нет — у горисполкома должны быть отделы в сельских населённых пунктах. Всё!

«Но мы опять этой реформой идём на полумеры. Мы говорим о подчинённости, о вертикали власти, но при этом одновременно подчиняться-то кто будет? Ничего не решающий орган власти, не имеющий ни полномочий, ничего? Знаете, чего многие люди не понимают? Это как власть в России сейчас устроена по факту…

Муниципалитеты исполняют всё суррогатно. Сейчас администрации решают всё то, о чём кто-то [вышестоящий] забыл написать, не подумал. И мы сейчас всё приведём к тому, что у нас не будет на местах управленцев, завхозов, которыми являются главы, они решают всё».

Вот ещё яркий пример того, что может случиться по всем направлением в ходе реформы — обращение с безнадзорными животными.

«Полномочия — региональные. Реализованы они? Вот и болтается ситуация — ни там, и ни там. И собаки бегают везде постоянно. Их было бы ещё больше, если ранее муниципалитеты не решали бы проблему. А сейчас не решают. [Нам по сути надо определиться:] мы либо идём по пути выстраивания реальной вертикали власти — я сторонник этого, честно скажу; либо давайте строить вот эти полноценные самостийные органы власти».

ТРЕТЬЕ ВЫСТУПЛЕНИЕ ЕВГЕНИЯ РЫЧКОВА

«Мы ещё не до конца понимаем, насколько это может потрясти весь привычный нам уклад жизни, бытовой, и самый приближенный к людям [орган власти]. Но ключевая тема — вертикаль власти — новым законом не выстраивается. Вот говорят, что плохо, когда губернатор и муниципалитеты занимаются одними и теми же вопросами. На самом деле вертикаль власти появится тогда, когда всеми вопросами будут заниматься одновременно муниципалитеты, областные власти и федеральные, но у каждого из них будет своя функция: одни — исполнители; другие — контролёры; третьи — управляют. Вот это и есть вертикаль власти, а в этом законе вертикаль власти опять понимается, как разграничение полномочий».

Например, есть городские и районные спорткомитеты и областной департамент физкультуры и спорта. Если один по кругу полномочий занимается хоккеем, а другой футболом, то это — не вертикаль власти. Вертикаль власти это когда спорткомитет контролируется региональным департаментом, а тот, в свою очередь — федеральным министерством. К сожалению, концептуально закон продолжает выстраивать отношения между муниципалитетами, регионами и Российской Федерацией по принципу разделения полномочий. В итоге получится, что органы местного самоуправления будут по факту отвечать за всё, но денег у них не будет, как и всего остального.

«Мы вертикаль власти декларируем, но не выстраиваем. И это — самая большая проблема в этом законе».

Вместе с тем, в заключение хотел бы от имени всех членов Ассоциации «Совет муниципальных образований Владимирской области» сказать всем спасибо за дискуссию — Владимирскому филиалу РАНХиГС, представителям региональной власти. Мы благодарим вас за то, что привлекли нас к этой работе, за то что слушаете нас, и самое главное — искренне хотите нам помочь.