Аршином общим: как оценить эффективность реализации нацпроектов

Реализация нацпроектов обойдется в рекордные 25,7 трлн рублей за шесть лет, причем около 5 трлн рублей возьмут на себя субъекты РФ. Для поддержки регионов предусмотрены трансферты из центра. При этом выделение средств привязано к целевым показателям (KPI) для каждого субъекта. Разбираем плюсы и минусы этой системы. Особенная стать. Успех реализации национальных проектов во многом будет зависеть от того, какой инфраструктурный фундамент для них заложен в регионах, а состояние инфраструктуры от региона к региону сильно варьируется. Наиболее благополучно обстоят дела в центре и на юге европейской части России. Северо-запад и север страны находятся в более тяжелом положении, а говорить об адекватном уровне инфраструктурной обеспеченности Сибири и значительной части субъектов на востоке вообще не приходится. При этом большинство регионов по-прежнему являются реципиентами и имеют дефицитные бюджеты, балансировка которых осуществляется за счет федеральных трансфертов. Глобальные задачи по развитию инфраструктуры снова лягут на региональные бюджеты непосильной ношей, как это было после майских указов 2012 года, направленных на развитие социальной сферы. Соответственно, необходимо серьезное софинансирование из федерального бюджета, возможности которого не безграничны. Вполне обоснованно возникает вопрос о критериях распределения трансфертов между субъектами Федерации. Сейчас активно обсуждается использование в качестве такого критерия системы KPI (от англ. Key Performance Indicators — ключевые показатели эффективности). Эта система появилась в бизнесе около тридцати лет назад как способ соотнесения затрат и достигнутых результатов. По утверждениям специалистов, в коммерческом секторе система KPI неплохо себя зарекомендовала. Но и там возникают проблемы с корректной оценкой результатов, особенно в тех случаях, когда невозможно измерить их количественно. Только верить. Попытки применить эту систему в публичном управлении предпринимались в ряде стран, но далеко не везде успешно. Несколько лет назад в России было модно отождествлять управление муниципальными образованиями с управлением коммерческими предприятиями. Нелепость этой аналогии очевидна и проистекает из различия целей: для предпринимательской деятельности это получение максимальной прибыли, а для местного самоуправления — стабильное улучшение условий жизни граждан на территории муниципального образования. Собственно говоря, здесь и кроется вся сложность применения KPI в публичном управлении: затраты и прибыль соотнести более или менее легко (хотя и здесь есть свои подводные камни), а вот измерить, как изменилась в результате затрат бюджетных и привлеченных средств жизнь граждан — задача нетривиальная. Проблема в том, как подобрать показатели, позволяющие точно и объективно оценить достижение поставленной цели. В нашей реальности задача осложняется еще и тем, что показатели должны быть, насколько это возможно, защищены от риска махинаций. Очень важно рационально использовать накопленный опыт и делать выводы из допущенных ошибок. Например, в первом варианте перечня показателей, утвержденном еще в 2007 году (KPI они тогда еще не назывались), присутствовал пункт о результатах ЕГЭ в субъекте Федерации. В 2014 году его из списка исключили, чтобы у губернаторов не было соблазна влиять на результаты экзаменов для повышения своего рейтинга: показатель, который так легко корректируется, не прибавляет объективности оценке деятельности власти. Зачем козе баян. С этой точки зрения особое недоумение вызывает анонсированное введение KPI по выборам: зачем два раза наступать на почти одни и те же грабли? Результаты выборов, особенно на местах, и без KPI все чаще вызывают сомнения у граждан, а иногда нарушения приобретают такие масштабы, что результаты приходится отменять, как это произошло, например, осенью прошлого года в Приморье. Есть риск, что борьба за высокий электоральный KPI обернется ростом митинговой активности самого электората. Введение этого критерия выглядит тем более нелепым, что сами по себе выборы как раз и являются естественным комплексным показателем эффективности деятельности властей на любом уровне. Если их проводить по-честному, разумеется. Что касается предложения включить в перечень показателей для оценки эффективности деятельности губернаторов состояние дорожной сети, пока очень трудно дать какие-то прогнозы: мы оперируем вторичными сведениями, нет никакого документа, на основании которого можно было бы делать выводы. Очевидно, например, что ремонт и строительство дорог в северных болотах требуют одних затрат, на якутской мерзлоте — других, а на твердых грунтах в центре европейской части — третьих. Будет ли это учтено и как? Кроме того, сам метод не зря называется «ключевые показатели эффективности». Нельзя все социально-экономические показатели отнести к ключевым. Значит, добавляя одни, нужно исключать другие, расставляя приоритеты в соответствии с текущими задачами. В этом отношении отечественная система KPI для оценки деятельности должностных лиц и органов исполнительной власти находится пока в стадии поиска оптимальных решений. Перечень, утвержденный в июне 2007 года, содержал 43 показателя. Через пять лет он сократился почти в четыре раза — до 12, а еще через пять — вырос до 24. Важное обстоятельство. Органы исполнительной власти в субъектах РФ формируются губернаторами — главами субъектов (как правило, по согласованию с представительными органами субъектов). Разработка методологии, по которой может проводиться количественная оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов, началась вскоре после замены в 2004 году выборных губернаторов фактически назначаемыми. И это было оправданным, потому что выборные губернаторы несут ответственность перед своими избирателями, а в личном плане решают задачу переизбрания на следующий срок. Назначаемые губернаторы несут ответственность перед лицом, назначившим их на эту должность. И эффективность работы сформированного ими правительства — часть этой ответственности. Сейчас выборность губернаторов восстановлена, но ответственность перед федеральным центром за результаты своей деятельности сохранилась. Губернаторы вынуждены решать две задачи одновременно: и перед избирателями отвечать, и требованиям Кремля соответствовать. Далеко не всё, что составляет сущность деятельности губернаторов, одинаково видится с разных точек зрения, и иногда между этими двумя задачами возникает непреодолимое противоречие. Поэтому введение KPI для чиновников в администрациях субъектов Федерации едва ли оправдано в нынешней ситуации.